Se trata de uno de los puntos que despertó mayor controversia en la nueva legislación. Una mirada desde la doctrina y un reciente pronunciamiento judicial avalan su constitucionalidad aplicando la interpretación de la Corte Suprema de Justicia.
Este breve artículo pretende poner de resalto una interpretación de la vigencia temporal de las medidas cautelares contra el Estado en armonía con la Constitución Nacional. Dicha tarea se encuentra motivada, por un lado, en un valioso aporte doctrinario al efecto[1] y, por el otro, en un reciente pronunciamiento judicial[2] que receptó esta hermenéutica.
Corresponde reseñar, en primer lugar, que el Congreso de la Nación consagró una regulación especial para regir las medidas cautelares frente al Estado. Se trata de la ley 26.854, que –en el ámbito federal– legisla todos sus aspectos: nacimiento, vigencia, modalidades y extinción. Ese plexo normativo introdujo una serie de novedades, entre las cuales y en lo que aquí interesa, estableció la vigencia temporal de las medidas cautelares[3].
Dispuso que “al otorgar una medida cautelar –dice el artículo 5– el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses”. A su vez, la norma posibilitó la extensión del plazo en estos términos: “Al vencimiento del término fijado, a petición de parte, y previa valoración adecuada del interés público comprometido en el proceso, el tribunal podrá, fundadamente, prorrogar la medida por un plazo determinado no mayor de seis (6) meses, siempre que ello resultare procesalmente indispensable. Será de especial consideración para el otorgamiento de la prórroga la actitud dilatoria o de impulso procesal demostrada por la parte favorecida por la medida”.
Este aspecto de la regulación –la vigencia temporal de las medidas cautelares– desde la sanción de la ley ha sido motivo de objeciones constitucionales. Veremos, en lo que se sigue, una interpretación de la cláusula respetuosa de los preceptos contenidos en nuestra Constitución Nacional.
Corresponde aludir, en este tramo, a los lineamientos fundamentales de interpretación legal que ha enseñado nuestra Corte Suprema de Justicia para, desde esa inteligencia, examinar si la cláusula en cuestión resulta o no lesiva a la Constitución Nacional y a los Tratados Internacionales que la integran.
En ese marco, el Máximo Tribunal ha dicho que “el primer método de interpretación al que debe acudir el juez es el literal, conforme al cual debe atenderse a las palabras de la ley”[4] y, añadió, que dicha interpretación “debe hacerse armónicamente teniendo en cuenta la totalidad del ordenamiento jurídico y los principios y garantías de raigambre constitucional, para obtener un resultado adecuado, pues la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas no resulta compatible con el fin común, tanto de la tarea legislativa como de la judicial”[5].
También ha enseñado que “La interpretación de una norma, como operación lógica jurídica, consiste en verificar su sentido, de modo que se le dé pleno efecto a la intención del legislador, computando los preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional, pues es principio de hermenéutica jurídica que debe preferirse la interpretación que favorezca y no la que dificulte los fines perseguidos por la legislación que alcance el punto debatido”[6].
Bajo tales premisas, la jurisprudencia acuerda que “la declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye la más delicada de las funciones a encomendar a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado la última ratio del orden jurídico”[7]; por lo que “no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados”[8].
Asimismo, “debe reparase que la colisión con los preceptos y garantías de la Constitución Nacional –que conduzcan a tal declaración- debe surgir de la ley misma y no de la aplicación irrazonable que de ella se haga en el caso concreto, debiendo extremarse los recaudos para efectuar una interpretación que, resguardando el mandato constituyente, compatibilice con aquél la norma infra constitucional aplicable en el caso concreto”[9].
Con esos criterios a la vista, cabe citar el aporte doctrinario acerca de la ley 26.854 de María Fernanda Lombardo[10] quien destaca que “la ley habilita la prórroga de la medida, a cuyo fin no prevé límites a las oportunidades en las que podría ser concedida la prórroga, y sólo exige al juez que vuelva a valorar el interés público comprometido y que la prórroga sea fundada (lo que excluye la posibilidad de que sea automática)”.
Entonces, dice la autora, “la fijación de un plazo (de seis meses, o tres, según el caso) no implica que, a su término, decaiga necesariamente la medida. La prórroga es posible y los requisitos para que ella proceda conducen únicamente a colocar al juez interviniente en condiciones en que debe examinar, al menos cada seis o tres meses (según la índole del proceso), la subsistencia de las razones que justificaron la concesión inicial. Lo dicho importa que no parece una intromisión del legislador la introducción de una vigencia temporal, sino el ejercicio de una competencia que le ha sido constitucionalmente conferida, que abarca fijar las atribuciones de los tribunales”.
Refuerzan este criterio un reciente pronunciamiento de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal que revocó una sentencia que declaraba la inconstitucionalidad del artículo 5 de la ley 26.854. La jueza de primera instancia había entendido que la norma veda la posibilidad de otorgar más de una prórroga y que ello era lesivo del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y que, a su vez, desconoce las facultades ordenatorias e instructorias que tienen los jueces en ejercicio de su función para ponderar, según los hechos de cada caso concreto, el alcance de la medida cautelar a adoptarse con el fin de efectivizar la tutela judicial[11].
La Cámara, por el contrario y en coincidencia con el Fiscal General del fuero, señaló que “la interpretación literal del artículo conduce a sostener que la norma no prohíbe expresamente prorrogar a medida cautelar por más de una vez. Siendo así, no se advierte que, en el particular supuesto de autos, el dispositivo legal resulte inconciliable con el principio constitucional a la tutela judicial efectiva, habida cuenta que, su aplicación no impide que, de mantenerse las circunstancias fácticas y jurídicas que justifican admitir la tutela anticipada, tal como ocurre en el caso, pueda prorrogarse su vigencia”[12].
Este criterio tiene una importancia notable dado que es el primer pronunciamiento de la Cámara de Apelaciones del fuero específico que analiza la constitucionalidad del plazo de vigencia de las medidas cautelares frente al Estado luego de vencido el término primigenio por seis meses y su prórroga por un período equivalente.
A modo de conclusión señalamos que la interpretación de la cláusula legal relativa a la vigencia temporal de las medidas cautelares frente al Estado nos parece valiosa porque se ajusta a los estándares de hermenéutica de las leyes que ha delineado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y, en esa inteligencia, permite sostener la validez de la disposición legal bajo análisis, garantizando el derecho constitucional y convencional a la tutela judicial efectiva.
María García Urcola y José Ignacio López
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[1] Lombardo, María Fernanda. “Las medidas cautelares contra el Estado o sus entes descentralizados según la ley 26.854. Análisis de pertinencia y proyecciones de algunos aspectos de su regulación”. Publicado en Revista de Derecho Público N° 6 de Infojus. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
[2] CNCAF. Sala II. “Lan Argentina S.A. c/ ORSNA s/ medida Cautelar”. Resolución del 16 de diciembre de 2014.
[3] Artículo 5 de la ley 26.854.
[4] Fallos: 326:4909.
[5] Fallos: 320:495, 329: 2890, entre otros.
[6] Fallos: 320:1495, 329: 2890, entre otros.
[7] Fallos: 311:394; 328:4282, entre otros
[8] Fallos: 315: 923, 330: 5032, entre otros
[9] Fallos: 331: 1123.
[10] Véase Lombardo, María Fernanda. “Las medidas cautelares contra el Estado…”, cit. Pág. 188 y siguiente.
[11] Véase Juzg. Cont. Adm. Fed. n. 11, Sec. n. 21, "Incidente nro. 2 - Actor: Lan Argentina SA — Moritan Demandado: ORSNA — Van Lacke s/inc. de medida cautelar", expte. 36.337/2013/2/CA2, resolución del 18 de septiembre de 2014.
[12] Véase CNCAF. Sala II. “Lan Argentina S.A. c/ ORSNA s/ medida Cautelar”, cit. Considerando VI.
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